European Green Deal: Bæredygtig klimastrategi eller fupnummer?

I december 2019 offentliggjorde den nye EU-kommission sin nye masterplan på klimaområdet. Et dokument, som dækker et utal af politiske områder, skal guide Unionen gennem en betragtelig reduktion af udslippet inden 2030, og skal lægge skinnerne ud for et klimaneutralt EU senest i 2050.

’European Green Deal’ er ubetinget det mest omtalte og nok også det vigtigste strategipapir fra EU-kommissionen for tiden. Nogle klimamål er bakket op af et utal af politiske initiativer, som vil blive udviklet og fremlagt i de kommende år. Og man er et skarn, hvis ikke man glæder sig over, at Kommissionen ser ud til at ville løfte ambitionsniveauet fra nu 40 procents reduktion i 2030 til 50-55 procent. Det er et skridt på vejen, om end  de fleste grønne organisationer mener, at hvis EU skal løfte sin del af byrden for at nå Paris-aftalens mål om at holde den globale temperaturstigning nede på 1,5 procent, burde tallet snarere være 65 procent. Vi er altså ikke i mål. Men man kan da kun glæde sig over, at den folkelige opinion nu er så stærk, at der lyttes allerøverst i EU-systemet. Klimakampen tages alvorligt.

Når det er sagt, er der ingen grund til at blive imponeret. European Green Deal sætter ikke EU på sporet mod en grøn fremtid, den sætter allerhøjest en dagsorden med nogle mål og en lang række antydninger af, hvordan de skal nås. Det er en plan, som har mange centrale svagheder, og som mangler troværdighed helt ned i substansen. Der er ikke et betryggende forhold mellem reduktions-målene og –midlerne – og så er det tvivlsomt, om mange af forslagene overhovedet vil blive gennemført, og om de gennemføres effektivt. Det er en skræmmende udfordring, for vi har ikke tid til at vente og se, om det virker.

Låst fast til gassen

Fossile brændstoffer er et naturligt sted at begynde. Kommissionen taler om at udfase brugen af kul, mens naturgassen går helt fri. Gassen skal ikke nedprioriteres, men blot renses for drivhusgasser (’decarbonising’), det være sig ved at lagre den langt nede i jorden (CCS), eller ved at indfange kuldioxid og genbruge den (CCU). I begge tilfælde er det metoder, som endnu ikke har givet overbevisende resultater. Når man dertil lægger, at naturgas potentielt er værre end både olie og kul – især på grund af lækager af metan, en meget stærk drivhusgas – står vi stadig med et stort problem.

EU har satset massivt på gasinfrastruktur i adskillige år, og med tiden kan det betyde, at vedvarende energi og gas kommer til at konkurrere. Udfaldet af den konkurrence vil være påvirket af, hvor store de økonomiske satsninger er. Investerer man stort i gas, hænger man også på regningen i mange år. Og her er EU godt på vej til at lægge sit lod i vægtskålen med gas, en satsning som nu bekræftes af European Green Deal. I oktober fremlagde EU-kommissionen en liste over energiprojekter, som skal nyde EU-støtte i en nær fremtid. Af disse ’projekter af fælles europæisk interesse’ (PCI) er 151 projekter til at styrke energi-infrastrukturen, og af dem indebærer 70 procent støtte til gasinfrastruktur.

“Der er ikke et betryggende forhold mellem reduktions-målene og –midlerne – og så er det tvivlsomt, om mange af forslagene overhovedet vil blive gennemført, og om de gennemføres effektivt. Det er en skræmmende udfordring, for vi har ikke tid til at vente og se, om det virker.”

Projekterne blev godkendt af et stort flertal i Europa-Parlamentet i februar, herunder 32 gasrelaterede projekter til en samlet værdi af omtrent 215 milliarder kroner, hvoraf halvdelen vil komme fra skatteyderne. Med disse og andre projekter undervejs, er der altså mange penge på spil – penge som skal tjenes ind på den lange bane, og som derfor medvirker til at binde energiforsyningen til gas. Det går tydeligt imod reduktionsmålene i European Green Deal, og er oven i købet unødvendigt, målt efter det nuværende og kommende behov, bemærker det uafhængige konsulentfirma Artelys i en rapport fra januar. 

Mere kvotehandel

Det er ikke alt, der er under EU-kompetence, ligesom det ikke er alt i European Green Deal, som kan gennemføres af EU. Men kravene om reduktion af udslip for erhvervslivet har alle dage været forbeholdt EU, og det er sket gennem det, mange har kaldt EU’s klimapolitiske kronjuvel; emissionshandel.

Siden 2005 er industrien blevet pålagt reduktioner på den markedsvenlige måde. Kort sagt har virksomhederne fået en stak forureningstilladelser efter forudgående debat om behov og nødvendighed. Hvis en virksomhed ikke benytter hele sin kvote, kan den sælge resten på markedet. Omvendt, hvis den ikke har fået kvoter nok til forbruget, kan de købes.

Dette system, kaldet Emissions Trading Scheme (ETS), har været en blandet fornøjelse. Især det første årti var det skandaleombrust og ineffektivt, og det lider stadig under alvorlige problemer. Først blev der slet og ret delt for mange kvoter ud. Medlemslandenes regeringer var kvikke til at sørge for god plads til udslip fra egne virksomheder, og resultatet var at der var så mange kvoter i omløb, at priserne på ’forureningstilladelser’ blev jaget helt i bund. Det førte til mere central styring af systemet, men ikke til mærkbare fremskridt. Få år efter førte finanskrisen til en økonomisk nedtur, der fyldte emissionskvotemarkedet og jog priserne på kvoter i bund. I tiden efter har det ikke skortet på historier om industrigrene, der har haft held med at overbevise EU-kommissionen om at netop de burde have forsvarligt mange kvoter i lyset af den ublu konkurrence, de ellers ville blive udsat for fra virksomheder uden for EU. Ikke bare har kravene til mange brancher været beskedne, der har været et utal af tilfælde af virksomheder, som har tjent stort på kvoter, de aldrig burde have haft.

Selvom der er strammet op af flere omgange, har ETS stadig mange kritikere. Men ingen af dem sidder i EU-kommissionen. Her er troen på denne markedsbaserede løsning klippefast, og det er troen på velviljen i erhvervslivet også. Det til trods for, at arbejdsgiversammenslutningen BusinessEurope svarede på European Green Deal med et krav om gratis kvoter, hvis en industrigren føler sig presset af international konkurrence. Derfor er der ikke umiddelbart grund til at klappe over, at ‘European Green Deal’ vil udvide kvotehandlen til at omfatte to nye sektorer, skibsfart og flytrafik. Det kan være det fører til reduktioner, men det er højst sandsynligt, at det ikke gør.

Tomme ord om bæredygtig handel

En del af miseren bag emissionshandlen har været, at Kommissionen nøler eller bøjer sig, når en erhvervsgren vrider hænder og klager over konkurrenceforholdene i den globale handel. Reduktionsmål vil føre til tab af markedsandele, lyder påstanden ofte. Så ofte, at der findes et ord for den slags formodede tab af konkurrencedygtighed; ’kulstoflækage’.  Og reaktionen fra Kommissionen og medlemslandene er at give kvoter i så store mængder, at nogle brancher har tjent store penge på at sælge kvoter, de ikke havde brug for. Det sker også så tit, at der findes et ord for den slags indtægter; ’Windfall profits’. På den måde har ETS været et slaraffenland for virksomheder med et stærkt lobbyapparat.

Det skal være slut nu, skriver EU-kommissionen i European Green Deal. Den slags problemer skal klares ved at lægge en afgift på udvalgte varer fra udlandet. Sådan kan man arbejde uden om konsekvenserne af de omkostninger, visse industrigrene må bære af hensyn til klimaindsatsen. Uagtet at det er en kompliceret affære af mange grunde – hvad betyder det f.eks. i forhold til import fra nogle af de fattigste lande i verden? – så har Kommissionen valgt at gøre det særligt svært for sig selv. Skatten skal nemlig være i overensstemmelse med WTO Verdenshandelsorganisationens regler.

Det rejser bl.a. det problem, at WTO-reglerne ikke tillader diskrimination mellem produkter, som i princippet er ens. Den måde en vare er produceret på, må ikke have indflydelse på de betingelser, den importeres på. Og under alle omstændigheder vil mange andre lande – formentlig med USA i spidsen – gøre alt for at hindre, at den slags bliver almindelig praksis i WTO. Så når Kommissionen bebuder en kulstofafgift, der skal følge WTO-reglerne, lyder det som en invitation til årelang politisk ørkenvandring.

I bredere forstand er handelspolitikken nu udråbt til at skulle understøtte den grønne omstilling i EU, og være en platform til at ”interagere med handelspartnere om klima og miljø”. Det kan man kun glæde sig over. Hidtil er den slags dog kun kommet til udtryk i uforpligtende bilag til i øvrigt miljøfjendtlige handelsaftaler, og skal tages med et gran salt. Og så er det svært at forene med dét, der foregår netop nu. EU er i færd med at vedtage en handelsaftale med Brasilien, Argentina, Paraguay og Uruguay – Mercosur – som vil føre til et øget udslip fra produktion og salg af bare 8 landbrugsprodukter med 9 megatons hvert år, svarende til det danske landbrugs udslip. Med i pakken følger også en øget import af biobrændsel baseret på soya – et incitament for Brasilien til at sætte mere kul på skovrydning, og en form for brændsel, der efterlader et dobbelt så stort klimaaftryk som f.eks. almindelig diesel.

Det kan så indvendes, at den aftale blev forhandlet på plads af den tidligere EU-kommission, så det er nok en god idé at illustrere problemet med et nyere eksempel, forhandlingerne med USA. Siden sommeren 2018 har EU forsøgt at imødekomme præsident Trump, der truer med at lægge en høj told på udvalgte europæiske varer, hvis ikke EU kommer med indrømmelser. De er så kommet i små dryp lige siden. Importen af naturgas fra USA er således øget med næsten 600 procent, og det lykkedes Kommissionen at få udvirket en overraskende miljøgodkendelse af amerikansk biobrændsel baseret på soya.

“I bredere forstand er handelspolitikken nu udråbt til at skulle understøtte den grønne omstilling i EU og en platform til at ”interagere med handelspartnere om klima og miljø”. Hidtil er den slags dog kun kommet til udtryk i uforpligtende bilag til i øvrigt miljøfjendtlige handelsaftaler.”

I januar 2020 meldte Kommissionen oven i købet ud, at den er villig til at se på, hvordan amerikanske krav – om bl.a. lempeligere behandling af pesticider i importerede varer, GMO’er og kyllinger renset i syre eller klor – kan imødekommes.  Dette til trods for, at Kommissionen har gjort bæredygtigt landbrug til en krumtap i klimastrategien. Alt det sker oven i købet med det primære formål at afværge en ekstratold på 25 procent på europæisk bileksport til USA. Hvordan det hænger sammen med, at handelspolitikken nu skal agere hjælpemotor for klimapolitikken er svært at se.

Offentlige penge i kort snor

En plan for omstilling af det europæiske energiforbrug – og for reduktion af udslippet med en anselig procentsats – koster penge. Mange penge.  Der skal foretages investeringer på omkring 260 milliarder euro (eller næsten 2 billioner kroner) om året, vurderer Kommissionen. Det er til den grønne omstilling på energiområdet, men også meget mere. På den lange indkøbsliste finder man, udover massive investeringer på energiområdet, f.eks. også omfattende energirenovering af bygninger, herunder boligmassen, en ”renoveringsbølge” af offentlige og private bygninger”.  ”Ikke mindst” – skriver Kommissionen – ”skal der være fokus på energirenovering af socialt boligbyggeri for at hjælpe husstande, der kæmper med at betale regningerne for energi”. Det er jo en god idé, men skal det ikke være et slag i luften, må man også have en idé om, hvor pengene skal komme fra. I mange lande ville det offentlige være økonomisk ansvarlig.

Særligt i EU-sammenhæng må man nødvendigvis spørge, om det betyder, at der skal slækkes på de budgetregler, der står i vejen for store offentlige investeringer. Selv i Danmark kæmper kommunerne med de snærende bånd, budgetloven lægger for investeringer – en lov, som er den danske måde at gennemføre EU’s finanspagt. EU-lande har tilsvarende og oftest endnu større problemer. På det punkt rummer European Green Deal ikke andet end nogle forblommede vendinger om, at der bør indledes en debat om spørgsmålet ”som kan danne grundlag for fremtidige skridt, herunder skridt til at afgøre, hvordan grønne investeringer skal behandles inden for budgetreglerne, idet forholdsregler mod uforholdsmæssig gæld bibeholdes.” Der er med andre ord ikke tegn på synderlig fleksibilitet. ”Uforholdsmæssig gæld” er netop det vanlige argument for de eksisterende regler. Det hænger dårligt sammen med European Green Deals snak om ”massive offentlige investeringer”.

Private penge

Af denne og andre grunde er det overvejende private penge, Kommissionen vil mobilisere til det gode formål. Det skal ske efter samme devise som en plan, den tidligere formand for EU-kommissionen, Jean-Claude Juncker, fik vedtaget i 2015. Med Junckerplanen blev 26 milliarder euro lagt i kassen for at tjene som garantier for lån – for at støtte klimaindsatsen, og for at støtte vækst og beskæftigelse.

Junckerplanen – med Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer EFSI som omdrejningspunkt – har nu været i sving i næsten fem år, og skal man tro Kommissionen selv, har den været en dundrende succes. Det er dog ikke en påstand, der er underbygget af en egentlig undersøgelse, en konsekvensvurdering.  Og der er tegn på, at virkeligheden langt fra matcher skåltalerne, især når man kigger på resultaterne med klimabriller. Den Europæiske Revisionsret finder f.eks., at en stor del af investeringerne, særligt indenfor energi og transport, blot erstattede lån fra andre kilder. D.v.s. der er ikke nødvendigvis kommet noget ekstra ud af låneordningen.  I bredere forstand er det svært at se, hvorfor det overhovedet er nødvendigt at satse store penge på garantier. Som to eksperter fra tænketanken FEPS bemærker i en analyse af EFSI: ”Nu da den private finanssektor er blevet mere villig til at låne ud, og endda gør det med meget lave marginer, er der ikke store fordele at hente for de fleste lande og sektorer i at gøre risikoen mindre”.

Men der er to andre store problemer med strategien. Den første er, at den institution, som skal være omdrejningspunktet for strategien – Den Europæiske Udviklingsbank – ganske vist har skærpet kriterierne for udlån, men der er stadig rig plads til fossile investeringer. Der er en stor risiko for, at de offentlige penge, som lægges i kassen, vil blive brugt til at finansiere ’greenwashing’, som mange har bemærket.

Endelig, og helt afgørende, når klimainvesteringer overvejende lægges ud til den private sektor, er det uundgåeligt, at der sker et tab af politisk styring. Det vil være markedet, der taler. Og når markedet taler, er det profitabiliteten, der tæller. Fortsætter Kommissionen i Juncker-planens spor – og det er det, vi hører – så kan især offentlig-private partnerskaber blive en gængs måde at foretage investeringer på, d.v.s. privat kapital bliver afgørende på felter, hvor det offentlige ellers typisk ville være ansvarlig. Dermed bliver klimaindsatsen også en bredere kamp om den offentlige sektor og om demokrati. Junckerplanen ”bidrog til svækkelse og privatisering af offentlige ydelser gennem dårligt designede, offentlige programmer og privatiseringsplaner,” skriver tænketanken Counterbalance i sin analyse af Juncker-planen.

Det indre marked – en klimaforkæmper?

I det hele taget er det markedet, der får hovedrollen i strategien, når alt lægges sammen. Så det er oplagt også at spørge, hvad Kommissionen tænker om det indre markeds rolle i strategien. Der er mange facetter af EU’s kerneprojekt, som gennem tiden er kommet under angreb fra den grønne side, såsom inden for energiforsyning. Da et progressivt bystyre i Barcelona tog fat på at opbygge et offentligt ejet energiselskab bygget på vedvarende energi, løb de hurtigt ind i en hindring på EU-plan, som sætter grænser for, hvor stor en del af energiproduktionen, der må sælges til byens borgere.

“Mest af alt ligner EU’s store digitale projekt en bekvem ny indpakning til en allerede eksisterende vare”

Der er ikke tegn på, at den slags knaster optog Kommissionen, da den skrev European Green Deal. Står det til Kommissionen, skal det indre marked udbygges efter de planer, som allerede er i støbeskeen – nu med nye begrundelser, for at passe godt ind i European Green Deal. Således er de mange initiativer omkring ’det digitale indre marked’ blevet til ”afgørende katalysatorer for omstillingen”. Kunstig intelligens, 5G og ’cloud computing’ kan ”accelerere og maksimere politikker, der handler om klimaforandringer og beskyttelse af miljøet”. Det er meget muligt. Men det store digitale projekt er ikke hidtil blevet serveret med den motivering. Mest af alt ligner det en bekvem ny indpakning til en allerede eksisterende vare.

Tilsvarende med Kommissionens traditionsrige program for ’bedre regulering’. Dette program har alle dage handlet om at fjerne eller ændre regler, der udgør for stor en ’byrde’ for erhvervslivet. Det program inkluderer en af de centrale målsætninger for Ursula von der Leyens EU-kommission: For hver gang en ny byrdefuld regel vedtages, må en anden fjernes. Det samlede ’tryk’ på erhvervslivet må ikke øges. Det hænger dårligt sammen med klimadagsordenen, men alligevel udråbes programmet for ’bedre regulering’ – som noget ganske nyt – til at være et ”støtteværktøj for bæredygtighed”.

Strategi med huller og elastik

European Green Deal er fuld af tvetydigheder, huller, tvivlsomme påstande og postulater. Den er utroværdig på centrale punkter, decideret farlig på andre. Det er f.eks. risikabelt at satse på, at reduktionsmålene kan nås gennem ny teknologi, der enten kun er i sin vorden, eller allerede har vist sig problematiske, som når der frejdigt tales om kulstoffri (decarbonised) gas.

Selv på spørgsmålet om reduktionsmål er der indbygget elastikker, som kan ændre billedet af et EU der er på højde med situationen.  De fleste læste strategiens snak om et reduktionsmål på 50-55 procent i 2030 – op fra de hidtidige 40 procent – som noget håndfast vi kan gå og glæde os over. Men med udkastet til klimalov for EU er det blevet et åbent spørgsmål, hvor meget højere målet egentlig bliver. Nu gøres det klart, at Kommissionen vil ”undersøge mulighederne” for at hæve målet i den retning på grundlag af en ”omfattende konsekvensanalyse”. At dømme efter den måde, European Green Deal er skruet sammen på, kan vi roligt regne med, at også reduktionsmålet kommer under pres.

Spørgsmålet er også hvor begejstrede, vi skal være for målsætningen om et klimaneutralt EU i 2050. Dels er det lange mål efterhånden mindre interessant end de nære skridt – i og med, at de næste ti år er afgørende – dels er der (selvfølgelig) ikke tale om et EU uden udslip, men et EU, som netto går i nul. D.v.s. der kalkuleres med et måske betragteligt bidrag fra køb af kvoter på internationalt plan. Og klimaværdien af den slags handler er mindst lige så usikre som det interne kvotesystem.

Ingen tid til trial-and-error

Det mest frustrerende ved European Green Deal er nok tidsfaktoren. Det kommende årti er afgørende, og spildt tid er tabt tid. Så når vi bliver præsenteret for en plan på så svage ben, kan vi ikke vente til det viser sig, vi havde ret. Klimadebatten er med European Green Deal for alvor flyttet ind i kampen om virkemidler, og det vi ser med Kommissionens udspil, er næppe et forsøg på at snøre den europæiske offentlighed. Det er blot en klimastrategi, der lader så meget som muligt i den nuværende økonomiske model stå uantastet.

“Det mest frustrerende ved European Green Deal er nok tidsfaktoren. Det kommende årti er afgørende, og spildt tid er tabt tid. Så når vi bliver præsenteret for en plan på så svage ben, kan vi ikke vente til det viser sig, vi havde ret.”

Kommissionen accepterer ingen modsætning mellem et dybere og mere liberaliseret indre marked og klimastrategien. Budgetregler som hæmmer offentlige investeringer lades uberørt, og i stedet foregøgles vi, at de mange nødvendige satsninger blot kan foretages af private virksomheder i stedet. Og trods stribevis af skandaler og åbenlyse svagheder, får emissionshandlen stadig lov til at stå centralt, fordi det er den måde, virksomhederne nemmest kan håndtere reduktionskrav, om nødvendigt ved at betale sig fra dem.

Det bedste ud af en dårlig situation

Det bedste, der kan siges om European Green Deal er derfor, at den ruller udfordringerne på EU-plan klart ud. Der er en masse illusioner, der skal gøres op med. Og når der her og der gives nogle løfter, man kan holde institutionerne op på. Når vi f.eks. loves en ”betragtelig reduktion af brugen af pesticider i landbruget”, så fører det naturligt til et krav om yderligere forbud, og til en stærkere afvisning af import af landbrugsvarer med pesticidrester. Når der står, at kul skal udfases, skal kul udfases.

Derimod er der ikke den store fremtid i blot at vende ryggen til kampen i EU om klimastrategien. Hvad der sker i EU vil have indvirkning på klimastrategien herhjemme – på mulighederne for at komme i mål. Og hvis klimakampen i EU slår helt fejl – og det er der en risiko for – så ser det sort ud for hele kloden.

---