Industripolitik – videnskabeligt fundament og demokratisk forankring

I USA slår Trump og hans medsammensvorne oligarker syv kors for sig, når man siger ’industripolitik’, men i praksis udgør den amerikanske protektionisme en slags industripolitik forstået på den måde, at amerikansk fremstillede produkter begunstiges i forhold til udenlandske produkter. EU har ikke mindst satset på en styrkelse af indsatsen på de mest modern. e teknologiers område som avanceret mikroelektronik, AI og batteriteknologi. Disse mål slår også igennem internt i medlemslandene som f.eks. med tysk støtte til landets egen produktion af mikrochips.

Et hovedmål med den amerikanske politik med dens anti-kinesiske sigte er et forsøg på at etablere en af-globaliseret verden til forskel fra den globaliserede verden, USA stræbte efter i de første mange år efter 2. verdenskrig, især kendetegnet ved opbygningen af institutioner som FN, Bretton Woods-valutasystemet, GATT (senere WTO), Verdensbanken, IMF (Den internationale Valutafond), Marshallhjælpen osv. Selv om systemet begyndte at knage allerede omkring 1970 først og fremmest ved USA’s udtræden i 1971 af Bretton Woods reglen om, at dollaren skulle kunne omveksles med guld, og senere under første energipriskrise 1973-74, så er det først med USA’s proklamation af Kina som en systemisk rival i 2015 under Obamas anden embedsperiode, at overgangen til en ny epoke bliver synlig.

Nedenfor vil der blive gjort forsøg på at uddrage nogle nyttige aktuelle og politisk relevante erfaringer fra tidligere industripolitik især i Danmark, USA og Tyskland. Dels fra en succeshistorie, dels fra nogle fiaskoer.

Usikkerhed og investeringer

Siden Donald J. Trump for anden gang overtog præsidentembedet i USA den 20. januar 2025, er landet og verden i øvrigt blevet mere usikker. Vi ved ikke, hvad der vil ske politisk herunder økonomisk politisk i morgen eller i den nærmeste fremtid. Vil han beordre marinekorpset til at indtage Nuuk? Eller gå over grænsen til Canada? Hvad med toldsatserne på import fra EU? Vil han diktere den amerikanske centralbank (Federal Reserve System, Fed) en politisk bestemt udlånsrente?

USAs politik har siden afslutningen af 2. verdenskrig med oprettelsen af FN i 1945 og påbegyndelsen af Marshallhjælpen i 1948 været nogenlunde forudsigelig, selv om den har været udsat for nogle få store og ikke-forventede forandringer som f.eks. den nævnte ophævelse af dollarens guldindløselighed i 1971. I hovedsagen overholdt USA og andre lande de spilleregler, der var nedfældet i det omfattende netværk af aftaler landene imellem; spilleregler, som USA selv havde haft hovedindflydelsen på udformningen af. Hvis et land ønskede at hæve sine toldsatser for at beskytte sig imod andre landes billige varer, var der regler om forudsætningerne herfor, og hvad andre lande kunne gøre. Det var således et regelbundet verdenssystem. Dette var til fordel for små åbne økonomier som f.eks. Danmark sammenlignet med et system med ad hoc-beslutninger, som vi ser i Trumps anden præsidentperiode.

I et sådant system kendetegnet ved en høj grad af forudsigelighed var der også fra midten af 1990’erne en lav og kendt inflation på omkring 2 – 3 % om året og i det andet tiår af det 21. århundrede – hvor man ovenikøbet opererede med en lang realrentesats, dvs. den inflationskorrigerede rente på lån med en løbetid på ti år eller længere, på omkring 1 – 1,5 om året – ja endog i nogle få år omkring 0 %. Det betød, at det var muligt at foretage betydelige investeringer i maskiner, bygninger og ikke mindst i nye produkter og processer plus nye markeder.

Bagsiden af dette forudsigelige verdenssystem var imidlertid, at der over tiden blev akkumuleret visse former for systemisk uligevægt. F.eks. betød Kinas genindtræden i verdensøkonomi efter 1978, at først simple, arbejdsintensive processer, men derefter videnstunge, højteknologiske produktionsprocesser blev flyttet fra USA og Europa til Kina. Det samme gjorde sig gældende på strategisk vigtige områder som raffinering af sjældne jordarter, der er af afgørende betydning i moderne IT- og batteriteknologi. Der er ingen tvivl, om at Kinas politiske ledelse hurtigt opdagede, at der ikke var megen fremtid i at samle TV-apparater, når de vestlige landes højteknologiske virksomheder havde sat sig på udviklingen af avancerede mikrochips. Dette skift i Kinas økonomiske udvikling var det, som amerikanske politikere opdagede i begyndelsen af 2010’erne. Det var allerede i 2015 under præsident Obamas anden embedsperiode, at Kina blev set som en rival til USA om verdensherredømmet.

Den bremse usikkerhed på investeringsområdet udgør kan illustreres således, hvor pilene betyder ’medfører’:

stigende usikkerhed → stigende rentesats → faldende investeringer

En simpel måde at opstille betingelserne for, at der investeres, er følgende:

et investeringsprojekts forventede afkastrate skal være større eller lig med summen af den risikofrie afkastrate plus en risikopræmie

Den risikofrie afkastrate er afkastet i procent om året på statsobligationer med en løbetid på typisk ti år. Risikopræmien udtrykker det, som investor vil kræve som kompensation for den risiko (kommerciel og teknologisk), han påtager sig ved at binde investeringsbeløbet i investeringens forventede levetid. I stabile makroøkonomiske og politiske tider er denne mindre end i tider med store politiske skift som f.eks. det, der sker i USA under præsident Trumps anden periode.

Implikationen af høj og stigende usikkerhed er, at der er få og faldende investeringsprojekter, som kan klare kravet til, at det forventede afkast er højere end det risikofri afkast plus risikopræmien.

Analyse af amerikansk økonomi

En analyse af amerikansk økonomi udarbejdet af Michael Smolyansky fra Federal Reserve System blev offentliggjort i 2023. Hans pointe er, at de 500 største amerikanske børsnoterede, ikke-finansielle virksomheder, hvorfra der foreligger oplysninger fra inklusive børsværdierne, i de 30 år 1989 – 2019 opretholdt deres rentabilitet takket være et betydeligt fald i den risikofrie rente fra 9 til 1 % om året, som skyldes det store fald i inflationen fra midten af 1990’erne i forening med en sænkning af selskabsskatten. De to nævnte faktorer tegner sig hver for omkring halvdelen af opretholdelsen af profitten; den direkte politisk bestemte del, selskabsskatten, udgør således halvdelen heraf. Hertil føjer forfatteren, at der ikke foreligger argumenter til støtte for, at disse to faktorer kan bidrage til fortsat opretholdelse af profitten – nulrenteperioden er slut, og selskabsskatterne er så lave, at der ikke er meget mere at hente.

Sammenligner man en investeringssituation uden usikkerhed, der forventes at give et bestemt afkast, med en der har en væsentlig usikkerhed, men hvor det forventede gennemsnitlige afkast er det samme som i første situation, kan man gætte på, hvad en investor vil foretrække. Og mon ikke det er den risikofrie situation, fordi de fleste investeringssituationer ikke minder om terningkast. Men naturligvis kan der tænkes en balance, hvor et forventet højere afkast kan kompensere for en væsentlig usikkerhed.

I stabile makroøkonomiske og politiske tider er den risikobehæftede rente mindre end i tider med store skift som f.eks. i USA under præsident Trumps 2. periode.

Implikationen af høj og stigende usikkerhed er, at der er få og faldende investeringsprojekter, som kan klare kravet til en forventet afkastrate, der er højere end det risikofri afkast plus risikopræmien.

I en lidt mere realistisk analyse skal der også tages hensyn til selskabsskatter og ændringer i disse.

En dansk succeshistorie – boligbyggeriets industrialisering efter 1945

I de 15 år fra starten på verdensdepressionen i 1929 og frem til afslutningen på 2. verdenskrig i 1945 var dansk boligbyggeri langt mindre end tidligere. Det var især i hovedstadsområdet samt i de store provinsbyer, at dette var tilfældet. Her blev boligmanglen yderligere skærpet ved stigende tilvandring til byerne. Men 15 års ophobet boligmangel kunne ikke klares med et snuptag. Byggeriet var i hovedsagen baseret på faglærte murere og tømrere med ufaglærte arbejdsmænd som hjælpere. Uddannelsestiden for disse faglærte bygningsarbejdere var på 4 – 5 år. Selv i tilfælde af, at det var muligt at øge fremstillingen af cement, mursten og tømmer på kortere tid, var uddannelsestiden en afgørende flaskehals for boligbyggeriet.

Socialdemokratiet havde allerede i slutningen af besættelsen udarbejdet efterkrigstidsprogrammet Fremtidens Danmark med industrialisering og velfærdsstat som hovedsøjler. Det blev vedtaget i sensommeren 1945. Ud over målet om øget velfærd for den brede befolkning, især arbejderklassen og byernes små-handlende og -håndværkere, som var et stærkt folkeligt krav efter 15 års krise og besættelse, var industrialiseringen af dansk erhvervsliv og øgede offentlige aktiviteter nødvendige for at kunne opfylde løfterne om velfærd. De to hovedkilder til den nødvendige arbejdskraft for moderniseringen var hjemmegående husmødre og lavproduktivt beskæftigede i landbrug, detailhandel og håndværk. Hertil kom naturligvis det betydelige antal arbejdsløse ved krigsafslutningen.

Med boligbyggeri som eksempel bestod politikken i, at mursten blev erstattet af betonelementer. Disse elementer blev fremstillet på store fabriksanlæg, hvor den anvendte arbejdskraft var specialarbejdere med en kort oplæringsperiode. Montagen af elementerne skete ved hjælp af kraner, som ligeledes blev betjent af specialarbejdere. Endelig var elementernes dimensionering bygget op med decimeteren (dm = 10 cm) som enhed. Dette dimensioneringskrav var et vigtigt signal til fabrikanterne af køkkenelementer, hårde hvidevarer samt møbler. Hvis bygherrerne overholdt dimensioneringskravet, var de berettigede til at opnå statslån på gunstige vilkår, hvilket betød lavere huslejer.

Alt i alt var der tale om en meget succesfyldt erhvervspolitik, hvor mange forskellige aktører i staten specielt Boligministeriet og Finansministeriet i samarbejde med private aktører i byggesektoren og fagbevægelsen gik sammen om en samfundsopgave, der var stor folkelig og politisk opslutning til at løse.

Et par iagttagelser

I det danske boligbygningseksempel var der et klart teknologisk formål med erhvervspolitikken, nemlig at formindske forbruget af faglært arbejdskraft i byggeprocessen, og samtidig øge det relative forbrug af specialarbejdskraft med langt kortere uddannelsestid. Dette indebar en industrialisering af den samlede byggeproces med mindre samlet arbejdskraftforbrug end i det traditionelle byggeri. En yderligere fordel ved denne industrialisering med tilhørende standardisering og stordriftsfordele var en tilsvarende industrialisering af andre leverancer til boligindretning som køkkener, bad, hårde hvidevarer, møbler mv.

Et helt centralt virkemiddel i politikken var billige statslån til de færdige boliger, hvis industrialiseringskravene i fremstillingsprocessen blev opfyldt. Men det skal understreges, at staten ikke blandede sig i, hvorledes industrialiseringen med dens standardiseringskrav blev gennemført, blot den blev opfyldt.

Kæmpevindmøller var først fiaskoer, siden succeser

Sædvanligvis fremstilles den danske, elektricitetsproducerende vindmølleudvikling fra 1973 og fremefter som en stort set ubrudt succeshistorie. Men det er ikke den helt korrekte historie. Der var faktisk et alvorligt bump på vejen. Det bestod i, at der fra den etablerede energisektor og industri var forsøg på at udvikle og ibrugtage vindmøller, der repræsenterede meget store spring i størrelse (effekt, den maksimalt mulige mængde elektricitet pr. tidsenhed målt i kW) på konstruktionstidspunktet. Der var tale om et ønske om at opnå effektivitetsmæssige gevinster baseret på større vinger og dermed bestrøget areal, men vel at mærke uden at der forelå empirisk underbygget viden om krav til vinger, tårn og møllehus (nacelle). Overalt hvor man forsøgte at opnå sådanne optimale løsninger, endte bestræbelserne som teknologiske fiaskoer. Det skete fra slutningen af 1960’erne til begyndelsen af 1980’erne – i Danmark med Nibe-møllerne, USA med NASA’s kæmpemøller og den tyske Growian, som var den største skandale på vindmølleområdet, idet den kun producerede elektricitet i nogle få hundrede timer i sin levetid. Der synes i dag at være nogenlunde enighed om, at vindbelastningerne var så komplekse, at de ikke teoretisk kunne beregnes på en korrekt måde. En mere hensigtsmæssig måde at teste nye og større møller måtte bruges, således at resultaterne kunne valideres empirisk. Dette krævede, at springene i størrelse ikke var alt for store. Til gengæld kunne den tidsmæssige afstand mellem generationerne af møller være meget kort. Det centrale er ikke, at der ikke kan konstrueres endog meget store vindmøller, men derimod hvorledes skiftet fra én møllestørrelse til den næste foregår. En nærliggende forklaring på, at de fiaskoer, der er blevet nævnt ovenfor, fik lov at gentage sig, efter at NASA erfaringerne blev kendte i såvel Danmark med Nibe-møllerne som Tyskland med Growian-møllen, er at ingeniørerne, der var ansat i de meget store energi- eller fly-virksomheder med tilknytning til rumfartsindustrien, havde svært ved at acceptere, at smedemestre og andre ikke-ingeniører fremstillede langt bedre møller baseret på la Cour og Johannes Juuls teorier og empirisk validerede arbejder fra 1890’erne frem til 1970’erne.

Problemet med de store møller var ikke alene størrelsen

Det velkendte maleri af Babelstårnet af Pieter Bruegel fra midten af 1500-tallet kan tolkes som en advarsel mod troen på, at mennesket kan komme på lige fod med Gud. Hvis man forsøger det, vil Herren udstyre de forskellige specialister med hver deres sprog, således at de ikke kan tale med hinanden og dermed skabe det store mesterværk. Lignelsen om Babelstårnet fra Det gamle Testamente er en advarsel mod en sådan megalomani og overdreven kompleksitet.

De tre eksempler på forsøg på at skabe kæmpevindmøller fra 1970’erne og et tiår frem var ingeniørers og storkapitalens forsøg på at få kontrol over vindmølleudviklingen, som indtil da i høj grad var blevet skabt og udviklet af outsidere fra teknologisamfundet i samarbejde med smedemestre og ildsjæle. Den dominerende opfattelse blandt ingeniører og ledere af de store industrivirksomheder havde siden 1950’erne været, at atomkraft ville og skulle være fremtidens energiform. En energi der skulle frembringes på kæmpestore atomkraftværker. Nu skulle ingeniørerne og de store industrivirksomheder vise samfundet, enten at vindenergi kun ville have mening, hvis den blev frembragt på store møller, eller alternativt at vindenergi ikke havde nogen plads i fremtidens energisystem.

Den fælles svaghed ved de store møller var, at de ikke var konstruerede til at modstå de voldsomme mekaniske belastninger, de ved høje vindhastigheder blev udsat for. Disse belastninger vokser ikke-lineært med vingelængden, men på ukendt vis. Det forhold indebærer, at mølletårne og vingers styrke skal vokse eksponentielt afhængig af størrelsen. De praktiske møllebyggere opfyldte disse krav uden at skulle overveje nye materialer, men kunne nøjes med at øge mængden af stål i tårnkonstruktionen.

Hvad der alligevel kom ud af erfaringerne med de store spring i møllestørrelse, var skiftet i vingemateriale fra træ eller aluminium til glasfiber, som var let, men samtidig havde stor styrke. Pioneren inden for brug af glasfiber var den østrigsk-tyske ingeniør Ulrich Hütter, som allerede før 2. verdenskrig havde eksperimenteret med materialet og bragte det i praktisk anvendelse i 1957. Siden er glasfiber blevet brugt i fremstilling af stort set alle vindmøllevinger.

Succesrig teknologipolitik = teknologisk viden + befolkningens accept

Af de ovenstående eksempler fremgår, at teknologisk og kommerciel sikkerhed, som vi så i eksemplet med industrialiseringen af dansk boligbyggeri efter 2. verdenskrig, kunne etableres ved solid teknologi (industrialisering og modularisering) samt relevant politik, idet der blev ydet statslån til et industrialiseret boligbyggeri, som levede op til industrialiseringskravene. Disse låns rentesatser var lavere end de ellers gældende, hvilket udgjorde en stimulans til det industrialiserede boligbyggeris investeringer.

Omvendt var de eksempler med store hop i møllestørrelse, der nævnes ovenfor, kendetegnet ved stor teknologisk usikkerhed. Hvis projekterne skulle have været finansierede på det private kapitalmarked, ville de have haft væsentlige problemer eller som minimum måttet betale høje renter. De var imidlertid alle statsligt finansierede.

Fra Sovjetunionens industrialisering frem til 2. verdenskrig er der adskillige eksempler på, hvad politisk idioti kunne føre til, når politikerne ikke ville lytte til folk, der vidste noget om sagsområdet. Det første eksempel er bygningen af Hvidehavskanalen mellem Østersøen og Det hvide Hav under 1. femårsplan 1929 – 33, hvor den politiske ledelse krævede, at jordarbejderne blev foretaget med hakke og skovl af politiske fanger ved – 50⁰ C. Kanalen blev bygget, men med langt større menneskelige, økonomiske og miljømæssige omkostninger, end det ellers ville have været muligt. Det andet eksempel er Lysenkos genetik, der i Stalin-tiden blev sat i spidsen for landbrugsudviklingen. Hans forestilling om, at kornsorters erhvervede egenskaber kunne overføres ved forædling havde intet videnskabeligt fundament, men passede godt ind i Stalins prioritering af sværindustrien; når der kunne spares ressourcer på at bygge kunstgødningsfabrikker, kunne disse sparede ressourcer bruges på stålværker eller elektricitetsværker. Derfor blev der ikke etableret direkte kontakt mellem de dygtige videnskabsfolk, der også fandtes i Sovjetunionen, og de ingeniører og praktikere, der skulle opbygge nye virksomheder. Kun i de militære systemer fandtes disse kontakter i nogen grad, men disse systemer var helt afskåret fra den civile produktion.

I begge de sovjetiske eksempler var der tale om ikke-videnskabeligt begrundede teknologiske fundamenter. Det minder om drømmen om kæmpevindmøller, før der var viden om deres reaktioner ved høje vindhastigheder. Sidenhen er denne viden tilvejebragt, og i dag fungerer store vindmøller udmærket, dog med afprøvning på testcentre som afgørende – før møllerne sættes i serieproduktion.

Anderledes formuleret kræver en succesfyldt teknologipolitik effektiv og empirisk testet teknologi såvel som politisk udformet økonomisk politik med relevante incitamenter, som vel at mærke bliver bredt forstået og accepteret i befolkningen. Den danske industrialisering af boligbyggeriet efter afslutningen på besættelsen var dels teknologisk velfunderet, fordi den tillod langt hurtigere byggeri end tilfældet var i det traditionelle byggeri, dels var den populær og bredt accepteret i befolkningen som følge af den store boligmangel.

Problemet med EU’s påbegyndte industripolitik, grøn industripolitik og andre forslag som stimulans af højteknologiske projekter er formodentlig manglende forklaring på især nødvendigheden af europæisk mikrochipproduktion. Befolkningen kan nok acceptere konklusionen, men den er ikke populariseret og problematiseret med hensyn til f.eks. AI. Den grønne industripolitik kræver ligeledes en betydelig udvikling, især fordi den stærke, traditionelle tyske bilindustri er så modstræbende, noget der stærkt støttes af bilarbejdernes fagforeninger og både forbundsstaten og delstaterne. Her savnes et realistisk omskolingsprogram fra fagbevægelse og partier.