Afskaf budgetloven – og sæt kommunerne fri

Budgetloven skal revideres til foråret. Der er stillet forskellige forslag om at lempe den, men sund økonomisk fornuft ville faktisk være at afskaffe den.

Af Henrik Herløv Lund

Budgetloven: Formål, indhold og baggrund

Budgetlovens formål er – i forlængelse af EU Finanspagten – at de offentlige finanser skal være i balance, hvilket i Budgetloven nærmere bestemt betyder, at det strukturelle (konjunktur-rensede) underskud maksimalt må udgøre 0,5 procent af BNP. Endvidere indebærer loven, at der er indført bindende 3-årige lofter for serviceudgifterne i stat, kommuner og regioner. I tilslutning til loven er der i de årlige økonomiaftaler indført skattestop for kommunerne. Ved overtrædelse af disse rammer, udløses hårde, økonomiske sanktioner – i form af automatisk modregning i næste års bloktilskud/budget. 

Anledningen til at indføre Budgetloven var vedtagelsen blandt Euro-landene af EU’s finanspagt – som institutionaliserer en neoliberalistisk inspireret, økonomisk politik med spare-doktrin og mål om budgetoverskud. Det er de snævre rammer for de offentlige finanser i Finanspagten, som er overtaget i Budgetloven.

Men Danmark er ikke med i eurosamarbejdet, og derfor heller ikke automatisk med i Finanspagten. SRSF -regeringen og et folketingsflertal valgte i 2012 imidlertid at tilslutte Danmark, hvor en række andre lande i EU har valgt at stå helt eller delvist udenfor. Baggrunden for den danske tilslutning må søges i, at Finanspagten er i overensstemmelse med og har kunnet bruges i den borgerlige, neoliberalistisk inspirerede økonomiske politik, som har været ført i Danmark siden 2001 – og navnlig siden 2010. Denne politik har handlet om at bremse væksten i de offentlige udgifter – og gennem skattelettelser og velfærdsbesparelser at omfordele fra offentligt til privat forbrug og fra offentlig sektor til privat sektor.

Da det offentlige forbrug til velfærdsservice udgør omkring halvdelen af de offentlige udgifter, har det siden 2001 været et centralt mål for den borgerlige økonomiske politik at gennemføre en sparepolitik for offentlig velfærdsservice. Det skete i første omgang i perioden 2001 – 2009 ved at omfordele den økonomiske vækst, så den i højere grad gik til privat end til offentligt forbrug. Omlægning af væksten fra offentligt til privat forbrug er langt hen ad vejen lykkedes: – Mens det offentlige forbrug fra 1993 – 2001 steg med 2,3 procent, reduceredes denne vækst i perioden 2002 – 2008 til 1,8 procent. Mens modsat væksten i det private forbrug i perioden 2002 – 2008 steg til 2,6 procent fra 1,7 procent i perioden 1993 – 2001.

Men fra 2010 skete det i anden omgang ved yderligere at sænke stigningstakten for det offentlige forbrug til direkte smal-vækst. Her reduceres realvæksten i det offentlige forbrug fra i snit 1,1 pct. fra 2002 – 2008 til i snit 0,3 pct. i perioden 2013- 2017. Budgetloven har været et centralt instrument for denne nedpresning af offentlig forbrugsvækst – ved at lægge en økonomisk spændetrøje om størstedelen af det offentlige forbrug, som forvaltes i kommuner og regioner.

Budgetlovens funktion og konsekvenser

Budgetloven og Finanspagtens økonomisk – politiske funktion er for det første. at den amputerer handlerummet for offentlig økonomisk politik ved stærkt at indskrænke mulighederne for krise- og arbejdsløsheds-bekæmpelse. Budgetloven vil – når næste krise kommer – tvinge staten til vækst – og arbejdsløsheds-forværrende besparelser -og vil i opgangstider bremse fremadrettede investeringer i velfærd og grøn omstilling.

Endvidere har Budgetloven gennem stramme udgiftslofter – og navnlig gennem skærpede sanktioner – kraftigt indskrænket regionernes og især kommunernes økonomisk handlerum. Udhuling af udgiftslofterne for kommunerne har kraftigt underfinansieret især den kommunale velfærdsservice. Og store merbesparelser fremtvunget af sanktionssystemet har yderligere drænet kommunerne for ressourcer til velfærd gennem meget store merbesparelser i forhold til de i forvejen snævre statslige rammer. Fra 2010 – 2019 har Budgetloven således været årsagen til samlede, akkumulerede merbesparelser i kommunerne på 35 mia. kr.

Gennem forringelse af udgiftsrammerne /udgiftslofterne for kommunerne og gennem tvungne merbesparelser har Budgetloven således været kraftigt medvirkende til et stort ressourceefterslæb for navnlig kommunerne fra perioden 2010 – 2019. I perioden 2010 – 2019 har der i forhold til det umiddelbare demografiske træk været et akkumuleret ressource-efterslæb på 15 mia. kr. – og i forhold til det fulde demografiske træk på 25 mia. kr.

Kernen i det kommunale selvstyre er og bliver det økonomiske råderum til at indrette udgifts-niveau og -prioritering – og dermed skatteudskrivning efter de lokale behov og ressourcer. Men på grund af Budgetloven kan man spørge: – Hvor meget kommunalt selvstyre er der i efterhånden i Danmark, når kommunerne reelt ikke har mulighed for at ændre på hverken skatteindtægten eller udgiftsniveau.

Revision – eller afskaffelse af Budgetloven?

Der har op til revisionen af Budgetloven været stillet en række forslag om lempelser af loven fra henholdsvis Fagbevægelsens Hovedorganisation og fra de kommunale interesseorganisationer.

Hovedforslagene fra FH har for det første handlet om – at ajourføre grænsen for det strukturelle underskud fra – 0,5 procent til -1,0 procent i overensstemmelse med EU-kommissionens aktuelle underskudsgrænse for Danmark. Endvidere er der fra FH og AE-rådet for det andet stillet forslag om mulighed for halve underskud på – 0,5 procent i to på hinanden følgende år, således som Finanspagten i dag muliggør. For de kommunale organisationers vedkommende har forslagene til lempelser dels handlet om at indføre flerårige økonomiske rammer for kommuner og regioner – og dermed om mulighed for adgang til at overføre fra et år til det næste år.

Skal det i dag store efterslæb for decentral velfærdsservice fra perioden 2010 – 2019 elimineres, rækker en sådan lempelse nul og nix

Man må samtidig sige, at selvom disse ændringer i sig selv ikke er særligt vidtgående lempelser – så vil de selvfølgelig alt andet lige være en forbedring i forhold til de nuværende regler i Budgetloven.

MEN: Lempelserne vil langt fra være tilstrækkelige.  Efter Finanskrisen har det strukturelle underskud i Danmark gennem adskillige år ligget på – 1,5 procent. Når en ny krise kommer, er der således ingen sikkerhed for – at en forhøjelse af underskudsgrænsen fra – 0,5 til -1 procent er tilstrækkeligt.

I stedet bør underskudsreglen helt fjernes for den overordnede finanspolitiks vedkommende. Og hvad angår flerårige rammer og overførselsadgang for kommuner og regioner, så er det i de allerseneste år heldigvis lykkedes dem at bringe merbesparelserne stærkt ned. Det er i sig selv godt – men dermed vil ”gevinsten” for kommuner og regioner ved flerårige rammer og overførsels-adgang på den anden side været begrænset. 

Skal det i dag store efterslæb for decentral velfærdsservice fra perioden 2010 – 2019 elimineres, rækker en sådan lempelse nul og nix. For at genoprette velfærden, må kommunerne i stedet sættes fri til at øge velfærdsudgifterne – og også til at øge skatterne i det til finansiering af udgifterne nødvendige omfang.

Er det muligt at fjerne Budgetloven?

Økonomisk set må det erkendes, at hvis kommunerne sættes fri til selv at fastsætte velfærdsudgifter og skatterne hertil, så vil det medføre en mærkbar forhøjelse af velfærdsudgifterne (og godt det samme).  Men det er der råd til.

Der kan hentes midler til et mærkbart løft af velfærden ad to veje. For det første har det offentlige et stort tilgodehavende i form af udskudt skat på den store, opsparede pensionsformue i Danmark. Denne pensionsformue udgjorde i 2017 mellem 4.000 og 4.500 mia. kr.

I forbindelse med opbygningen af denne pensionsopsparing har pensions-indbetalingerne imidlertid været fradragsberettigede – mens pensionen først beskattes ved udbetaling. Hvis beskatningen af denne pensionsopsparing fremrykkes, vil alene det betyde en stor udbygning af det økonomiske råderum til at løfte velfærden med mere end 40 mia. kr. årligt.

“Danmark er ikke med i eurosamarbejdet, og derfor heller ikke automatisk med i Finanspagten. SRSF -regeringen og et folketingsflertal valgte i 2012 imidlertid at tilslutte Danmark, hvor en række andre lande i EU har valgt at stå helt eller delvist udenfor. Baggrunden for den danske tilslutning må søges i, at Finanspagten er i overensstemmelse med og har kunnet bruges i den borgerlige, neoliberalistisk inspirerede økonomiske politik, som har været ført i Danmark siden 2001”

Hertil kommer for det andet, at der i indkomstskattelettelser og lettelse af boligskatter gennem skattestoppet siden 2001 og til i dag i varig virkning er givet skattelettelser for omkring 50 mia. kr. Disse lettelser er langt hen ad vejen finansieret med tilbageholdenhed og besparelser på velfærden. At tilbagerulle disse skattelettelser for at genoprette velfærden igen vil derfor være naturligt.

Er EU en forhindring?

At afskaffe Budgetloven vil kræve dansk udtræden af Finanspagten – hvilket imidlertid skulle være muligt al den stund, at den danske tilslutning til pagten er frivillig og selvvalgt. Men der må forudses at være politiske omkostninger fx i form af mindre indflydelse ved således at fjerne sig fra EU´s kerne, selvom dette tab vil nok være overskueligt. Og så kan man forvente, at finansmarkerne vil at teste Danmark efter en udtræden af Finanspagten – gennem et pres på kronen. Det har Nationalbanken imidlertid før med held modstået – i 2015 – og må forventes at kunne det igen. Det turde således både økonomisk og (EU-)politisk være muligt helt at afskaffe Budgetloven.

Henrik Herløv Lund er cand.scient.adm, og var medlem af Den alternative Velfærdskommision 2004-2009. Udgiver månedligt nyhedsbrevet ‘kritiske analyser‘